“郡县治，天下安”。自秦开创郡县体制以来，我国历史上的地方政府层级先后经历了“郡-县”“州-郡-县”“州（府）-县”“道-州（府）-县”“路、府（州、军、监）-县”“省-路（府）-（州）县”“省-府（州）-县”“省-府-州-县”“省-府（直隶州）-（州）县”“省-道-县”“省-行政督察区-县”等不同的地方行政层级设置。总体而言，二级制和三级制是我国历史上地方行政层级最普遍的设置，四级及以上地方行政层级设置维持的时间均相对较短。
市管县体制的形成与演变
中华人民共和国成立后，我国在省与县之间设有专区，也成为市管县体制的开端。市作为省与县之间的行政层级，先后经历了行政专员公署、地区行政公署、地区革命委员会、地级市等多个称谓。我国市管县体制的发展大体上经历了三个阶段，即1949～1960年的市管县体制兴起阶段、1961～1982 年的市管县体制停滞阶段、1983 年至今的市管县体制快速发展阶段。从全球各国地方行政层级设置看，国土面积大小、人口数量和密度、科学技术和社会经济发展、历史文化传统和政治体制等因素，直接影响行政层级数量，实现政府层级的扁平化已是全球范围内的显著趋势。改革开放以来，基于加快工业化和城市化进程的需要，市管县体制快速发展。市管县体制促进了中心城市的发展、使城乡分割的区域经济趋于统一、克服了当时省直管县带来的管理幅度过大的问题、精简了政府机构，对于促进经济增长、推动城乡一体化进程起到了积极的作用。但随着改革开放的深入推进和市场经济体制的逐步完善，特别是县域经济的异军突起，这一体制也遭遇到越来越多的挑战与质疑。在市管县体制下，“马”与“车”不匹配、行政层次多、行政成本高等问题逐步凸显。在此背景下，改革市管县体制、建立扁平化的省直管县体制，己成为推动经济发展和深化行政体制改革的迫切要求和战略选择。
省直管县体制改革的兴起
市管县体制弊端的逐步显露，以及理论界对其体制合法性、建构基础等问题的质疑，加速了市管县体制的松动，并进一步动摇了这一体制在中国地方行政管理体制中的主导性地位。随之而来的是理论界和实务界要求改革市管县体制的强烈呼声。在这种背景下，为了解决市管县体制与市场经济体制不协调的问题，以“扩权强县”“市县分治”为主要内容的省直管县体制改革应运而生。特别是“十一五”以来，党和政府先后出台有关政策和文件，表明改革地方政府体制、减少行政层级、提高治理效能已经成为中央与地方的共识，省直管县改革已经成为我国地方政府制度创新和行政管理体制改革方面的重点，为省直管县体制的实施提供了强有力的政策支持。省直管县改革的实质，主要在于调整省、市、县之间的权责关系，进而调整三者之间的利益关系。总的来说，省直管县体制改革包括财政制度权限改革、经济管理权限改革、社会管理权限改革和人事权改革。财政制度权限改革是基础，在财政制度权限改革的基础上，逐步下放人事权是循序渐进的做法。从改革进程看，财政制度权限改革的实施最为普遍，经济管理权限和社会管理权限的改革也得到较大进展，而人事权改革的脚步较为缓慢。
省直管县与市管县体制的差异与并立
一、省直管县与市管县的差异
当前学术界对省直管县的界定，主要基于三个方面的考量：①广义上的省直管县，即认为省直管县是省级政府在政治、经济、社会、文化等领域直接对县实行全方位管理活动的总和；②行政省直管县，认为省直管县是由省级政府在人事权、财政权、审批权、经济社会管理权等方面直接对县进行管理的活动总和；③财政省直管县，即在财政预算编制、收入划分等方面由省级财政直接对口县级财政，同时省级政府把财政转移支付、资金调度、专项资金补助、债务管理等经济管理权限统一下放到县。本文中的省直管县指由“省-市-县”转变为“省-县”的行政管理模式。在这种行政管理模式下，县脱离了市政府的领导和管辖，直接接受省级政府的领导，市和直管县之间不再具有纵向的行政隶属关系，而是逐渐成为平等发展的伙伴关系。与市管县体制相比，省直管县体制在目标、管理模式、途径和对区域（市区、县域、农村）的影响方面有着较大差异。韩艺将省直管县体制改革进程划分为市管县体制期、改革试水期、改革完成期三个阶段。省直管县体制改革进程三个阶段中，市县关系总体上将历经从改革前的纵向隶属关系，改革试水期的纵横向竞合关系，再到改革完成后的横向分治关系之嬗变。此过程中，受分别对应于自主性、互动性、规范性、协调性四个维度的体制、认知、制度、管理四大因子影响，市县关系形成了不同时期的特定关系类型；同时，从各因子的变化情况看，大体呈现出体制因子逐步消解，认知因子亟待转变，制度因子有待加强和管理因子有待改进的趋势。
二、构建省直管县与市管县并立的管理体制总体而言，市管县和省直管县两种体制各有优势与不足。市管县体制促进了中心城市的发展，以及城乡分割的区域经济趋于统一，克服了省直管县带来的管理幅度过大问题，精简了政府机构；但也存在“马”与“车”不匹配、行政层次多、城市盘剥县域的情况普遍等弊端。省直管县体制在一定程度上解决了市管县体制的问题，释放了县域发展活力，提升了县域经济实力；减少了中间环节，提升了行政效率；推动了城乡统筹，加快了新农村建设；缓解了县（市）财政压力，增强了资源配置能力。但在改革进程中暴露出市县关系趋于紧张，部分权限放权不彻底，省直管县短期内难以适应管理需要，省直管县干部对外交流普遍困难等问题。无论是市管县体制还是省直管县体制，都是实现有效治理的路径选择，具有各自的优势、适合的区域和适用的条件。我国地域辽阔，地理环境、资源禀赋差异大，经济社会发展水平存在严重的不平衡，并不是所有地区都适合省直管县体制，也并不是所有地区都具备推行省直管县体制的客观基础和条件。市管县体制和省直管县体制并不是一种相互替代、非此即彼的关系，单纯地采取其中的任何一种体制而绝对地排斥另一种体制，既不利于省、市两级政府管理效能的充分发挥，也不利于促进中心城市和县域经济的共同与协调发展。可以预见的是，市管县体制不会退出历史舞台，市管县与省直管县两种体制在我国一定时期内将会并存。对于省直管县改革，要适当评估其价值与意义，不能期望一蹴而就，要根据各地具体情况灵活推进。新型城镇化背景下，加快推进省直管县体制改革，需要构建市管县与省直管县“市县并立”的管理体制。在一定的空间范围内，若存在经济较为发达的中心城市，应充分发挥其效率优势，不断增强辐射带动作用，继续实施市管县体制，并为其新型城镇化和工业化预留发展空间。若缺乏经济较为发达的中心城市，或者中心城市（地级市）的经济实力和辐射带动能力较弱时，宜实行省直管县体制，对距离中心城市较远的外围县和区位优势不明显的县给予必要的支持，致力于培育新的经济增长极。实施市管县与省直管县“市县并立”的体制，使省和市的管理幅度与区域面积、人口等相匹配；经济实力、辐射带动能力与管理能力相结合，能够有效地消除单一体制的弊端，实现不同体制间的优势互补，在提高各级政府的积极性和管理效能的基础上，促进区域社会经济的快速发展。 对我国省直管县体制改革的建议
第一，坚持市管县与省直管县并存的二元协同模式。无论市管县还是省直管县体制，都是实现有效治理的路径选择，具有各自的优势、适合的区域和适用条件。统筹城乡发展既要发挥中心城市的效率优势和辐射带动能力，也要对距离中心城市较远的外围县给予充分的自主权，致力于培育新的经济增长极。要积极稳妥推进省直管县体制改革，但要防止不切实际盲目扩大省直管县数量。在相当长的时期内，我国市县关系应坚持市管县与省直管县两种体制并存，并在减政扩权改革中相互协同、统筹推进。第二，稳步推进经济发展水平较低、相对中心城市经济体量较大、距离较远的县（市）优先进行省直管县改革。第三，审慎推进经济发展水平较高、相对中心城市经济体量较小的县（市）进行省直管县改革。特别是对于经济实力较强、辐射和带动能力突出的中心城市，其周边县（市）应审慎推进省直管县改革。第四，加速推进市管县的经济扩权改革。对于不宜推进省直管县改革的县（市），应加快推进经济管理权限下放，将社会管理权限更多统筹到地级市，以便提升县域经济发展效率、城乡统筹水平和财政实力，同时避免干部流动不畅带来的矛盾。第五，城市周边地区要延用市管县模式。为支持中心城市加快发展，构建以中心城市为核心的都市区，对其邻近县延续市管县体制是非常必要的，这既能满足中心城市及周边地区的一体化发展要求，又有利于进一步增强中心城市的集聚辐射功能。第六，在城市近郊地区实施撤县设区改革。在城市近郊地区实施撤县设区改革，打破行政区壁垒，保证财政、土地、空间、产业等要素资源在更大空间内进行统一规划，合理布局基础设施，有利于增强中心城市的竞争力。
本文摘编自《省直管县体制改革的探索与评价——以河南省为例》，标题和内容有调整
